현행 헌법 제3조는 “대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다”라고 규정되어 있다. 이 한 줄의 문장은 제헌 이래 변함없이 헌법의 규정으로 자리 잡고 있다. 동시에 현행 헌법은 ‘평화통일’을 국시(國是)로 추구하고 있다. 현행 헌법은 제4조에 명문의 규정을 두어 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다”고 선언하고 있다.
이 영토규정은 제헌 헌법 당시에 삽입되었고, 9차에 걸친 개헌에서도 내용 상 전혀 변동 없이 지금까지 유지되고 있다. 제헌 당시 영토규정이 ‘한반도와 그 부속도서’라고 못 박힌 것은 당시 38선 이북에서 형성된 정치질서를 인정하지 않겠다는 이남의 의지가 반영된 것이었다. 이승만 정권의 입장에서 소련을 등에 업고 38선 이북을 점령한 김일성 집단은 말 그대로 ‘괴뢰도당’이었고, 이들은 국가를 참칭하고 영토의 일부를 무력으로 점령한 채 정부에 대적하는 반역분자들일 뿐이었다.
물론 김구를 비롯한 일군의 정치세력은 남북의 분단이 영구 고착되는 것을 우려하면서 조기에 통일을 할 수 있도록 노력하기도 했다. 그러나 이러한 노력들이 불발에 그치면서 38선 이남의 단독선거와 제헌이 이루어졌고 그 과정에서 영토조항이 헌법에 규정되었다. 특히 6·25 동란을 경험하면서 이승만 정부를 위시한 한국 반공세력은 ‘북진’의 의지를 다지면서 현재 조선민주주의인민공화국(‘북한’이라고 표현하는 것이 글의 가독성이나 일반의 상식과 감정에 부합하겠으나, 이 글에서는 글의 취지를 살리기 위하여 의도적으로 ‘조선’으로 표기하며, ‘남한’은 ‘한국’으로 표기한다)의 영역을 ‘수복’의 대상으로 설정했다. 휴전선 이북의 땅은 전쟁 이전부터 반란군이 강점하고 있는 것으로서 ‘한반도의 유일한 합법정부’인 한국 정부가 반란군을 진압하고 소탕함으로써 되찾아야 할 영토였다.
한편 헌법에 ‘평화통일’이라는 문구가 들어간 것은 아이러니하게도 유신헌법에서부터였다. 유신헌법은 기존의 영토조항을 계속 규정하는 동시에 전문에 “조국의 평화적 통일의 역사적 사명에 입각하여”라는 문구를 삽입했다. 이러한 변화는 당시 박정희 정권이 7·4 남북 공동성명을 추진하면서, 정권차원의 통일방안을 제시함과 동시에 그 내용을 헌법에 천명함으로써 이루어졌다. 물론 박정희는 통일이라는 “역사적 사명”을 정권의 정당성 확보와 영구집권을 위한 유신헌법의 당위성 부여를 위해 악용했을 뿐이었지만.
박정희 정권은 유신헌법 공포 후인 1973년에 6·23 선언을 통해 남북 동시 유엔가입을 제안했다. 그동안 유엔에서 독자적인 인정을 받고자 했던 태도를 벗어나 유엔 동시가입을 제안한 것은 획기적인 일이었으나, 조선은 영구분단의 고착을 우려한다는 이유로 이를 거부했다. 이후 한국은 주기적으로 유엔 동시 가입을 제안했고, 조선은 거부하는 입장을 유지했다. 조선은 단일의석으로 유엔에 가입할 것을 주장했지만, 제안의 내용이 적절치 않아 설득력도 없었고 따라서 국제사회의 지지도 받지 못했다. 그러다가 1991년 9월 17일 남북은 유엔에 동시 가입하게 된다. 이 역사적 사건은 국제적으로는 동서독의 통일과 소련의 해체, 한국 정부의 북방외교 진전 등의 배경에 따른 것이었으며, 남북 동시 유엔 가입을 지지하는 쪽으로 국제사회의 여론이 쏠리면서 조선이 그동안 주장해왔던 영구분단논리가 더 이상 지지받지 못하는 상황에서 발생했다.
이렇게 1991년 유엔 동시 가입으로 남북은 동등한 지위로 국제사회의 일원이 되었다. 동시가입 바로 직후인 그해 연말에 노태우 정권은 “남북 사이의 화해와 불가침 및 교류·협력에 관한 합의서”를 작성했으며 이듬해 초 발효했다. 김영삼 정권에서는 분단 이후 최초로 남북의 수뇌가 한 자리에서 만날 수 있는 기회가 만들어지기도 했지만 불발되었다. 정상회담 일정을 불과 2주 여를 남긴 사이에 김일성이 급서를 했기 때문이다. 또다시 연기된 남북 정상의 만남은 김대중 정권에 들어서야 비로소 실현되었다. 한국의 김대중 대통령과 조선의 김정일 국방위원장이 2000년 6월 평양에서 만났다. 이 때 6·15 남북 공동 선언이 발표되었다. 개성공단을 필두로 하는 남북 간 경제협력이 공식화되었고, 일본과 미국 등 주변국들이 조선과 국교를 정상화하는 교섭이 시작되었다. 노무현 정권에서 다시 남북의 정상이 만났고, 이 때 10·4 남북 정상선언문이 채택되었다. 하지만 그 이후 한국과 조선의 관계는 또다시 경색되었다. 이명박 · 박근혜 정권 9년을 거치면서 남북관계는 6·25 동란 직전으로 회귀했다.
오늘날 한반도에서 전쟁위기가 다시금 고조되고 있다. 핵·경제 병진노선을 관철하겠다는 김정은의 조선은 지속적인 핵실험과 미사일 발사를 통해 세계를 향해 자신들을 핵보유국으로 인정하라는 메시지를 보내고 있다. 그 반대편에서는 미국의 트럼프가 공공연하게 전쟁을 운운하면서 동북아시아의 긴장도를 최대화하고 있다. 조선의 핵문제가 어디서 기인하는지를 따지는 것은 필요한 작업이지만 다음 기회로 미루자. 다만 짚을 것은, 조선의 행위를 ‘도발’이라고 규정하는 것이 타당하다고 할 때, 미국 트럼프 정권의 행보는 그보다 더하면 더했지 덜한 수준이 아니다. 적어도 조선의 행위는 워낙 했던 행위를 그대로 반복하는 형태이지만, 미국의 현재 행태는 말 그대로 널뛰기에 가깝고 그래서 더욱 혼란하다. 이 와중에 한반도는 지속적인 전쟁공포 속에서 허덕이고 있다. 한국은 싸드 배치 문제에서부터 꼬인 안보정책에 물꼬를 트지 못한 채 우왕좌왕하면서 조선과 미국은 물론 국제적으로도 명확한 해법을 주도하지 못하고 있는 상황이다. 이러한 상황에서 제시되고 있는 가장 합리적인 대안은 남북 양측의 군사행동 억제, 조미 간 종전선언 및 평화협정 체결이다.
이 대안들이 성공하기 위해서 우선 필요한 것이 한국의 법체계 정비이고 그 골간에서 헌법의 문제가 도사리고 있다. 마침 이런 때에 개헌이 논의 중이다. 정치권에서 출발한 개헌 논의의 와중에 수많은 개헌안들이 속출하고 있다. 과연 지금이 개헌을 논할 시기인가라는 문제는 차치하자. 대부분 정치구조(통치구조)에 초점이 맞춰져 있는 개헌안 중 이 제3조와 제4조에 대해 개정을 이야기하는 논의는 아직 보질 못했다. 작금의 한반도 위기상황, 더 나가 동북아시아의 군사적 긴장과 관련하여 근본적인 해법을 고민해야 할 시기에 벌어지는 개헌 논의에서 정작 영토조항과 통일조항에 대한 논의는 보이지 않는 것이 현실이다.
현행 헌법 제3조와 제4조는 대단히 모순적인 구조로 되어 있다. 현행 헌법의 제3조와 제4조는 충돌되고 있다. 제3조로 보자면 휴전선 이북의 조선은 국가가 아니라 반역의 무리에 불과할 뿐이지만, 제4조로 보자면 조선은 한국과 함께 통일의 한 주체이기 때문이다. 한국의 정치학자나 헌법학자 중 일부는 이 문제가 이미 해결된 것이라는 입장을 피력하기도 한다. 이러한 견해에 따르자면, 현행 헌법 제3조는 법규범으로서 작동하지만, 제4조는 법규범이라기보다는 사실적인 성격을 가진 일종의 선언에 불과하다고 한다. 따라서 양자 간에 충돌이 발생할 일이 없으며, 양자가 충돌한다고 하는 주장은 잘못 제기된 문제라고 한다. 그러나 이러한 주장은 헌법의 규정을 법규범적 성격과 사실관계에 따른 선언적 성격을 가진 것으로 이원화하는 것으로서 매우 자의적인 기준을 적용한 것에 불과하다. 현행 헌법 제4조 역시 국가(정부)의 의무를 규정한 법규범으로 봐야 하며, 이를 사실관계를 이야기한 것일 뿐이라고 할 근거는 전혀 없다. 오히려 이러한 주장은 이 두 규정의 충돌이 현실에서 야기하는 각종 문제들을 회피하기 위한 알리바이를 만든 것에 불과하다. 당장 남북 간 교류의 문제와 국가보안법의 문제가 충돌하는 것이 헌법적으로 아무런 문제가 없다고 하는 것은 전혀 타당하지 않다.
만일 개헌을 하게 된다면, 다른 어떠한 규정보다도 우선 현행 헌법 제3조와 제4조의 모순구조를 해소하는 것이 시급하다. 우선 제3조는 완전히 그 내용을 변경해야 한다. 한국이 조선의 국가성을 부인하고 휴전선 이북의 영토를 무력을 동원하여 불법적으로 점유하고, 정부를 참칭하며, 적화통일노선에 입각하여 한국의 합법적 정부를 전복하고자 획책하고 있는 반역도로 전제하는 이러한 규정은 남북관계의 유효하면서도 호혜적인 관계개선의 가능성을 잠식한다. 따라서 영토의 규정은 최소한 실질적으로 휴전선 이남의 한국에 국한하되 장기적으로 영토의 변경 가능성을 전제한 규정으로 바뀌어야만 한다. 이 경우 통독 이전 서독의 본 기본법 제23조 수준의 규정도 가능할 것이다(당시 서독 기본법 제23조는 “기본법은 우선적으로 서독지역 내에 유효하고 독일의 다른 지역에 대해서는 독일연방에 편입한 이후에 그 효력을 발생한다”라고 규정하고 있었다).
또한 제4조 역시 그 내용에 변화가 불가피하다. 현재 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다”고 되어 있는 바, 이러한 내용은 한국의 현 체제 이외의 다른 체제에 대해서 어떠한 여지를 두고 있는지가 불명확하다. 다시 말해, “자유민주적 기본질서에 입각한” 통일에 ‘사회주의적 민주주의’ 혹은 ‘민주주의적 사회주의’가 함께 논의될 수 있는지 여부가 명확하지 않은 것이다. 만일 통일국가의 이념적 전제가 “자유민주주의”에 한정된다면, 이것은 통일이 한국의 체제 안으로 조선을 흡수하는 것에 불과하다. 그렇다면 통일을 위하여 한국과 조선이 논의할 수 있는 여지는 그만큼 좁아지게 되며, 이념적 차원에서 평행선을 달리게 되어 통일의 논의가 진척되지 않을 수도 있다. 따라서 적어도 “자유민주적 기본질서”라는 한정적 규정이 아니라 “민주적 가치와 절차에 입각한” 정도로 넓은 여지를 주는 것이 필요하다.
기왕에 개헌이 이루어진다면, 적어도 지금과 같이 한국과 조선이 상호 적대적 관계에 설 수밖에 없음을 헌법 안에 규정하는 일은 없어야 한다. 평화만이 우리의 안전하고 안정된 미래를 가능하게 한다면, 국제사회의 일원으로서 똑같이 국가의 지위를 인정받고 있는 조선을 영토를 불법 점령한 범죄단체이자 반국가단체로 규정하는 헌법조문에 근본적인 수정을 해야만 한다. 한반도에 평화체제를 정착하고, 국제사회와 함께 장기적으로 통일을 모색할 수 있도록 하기 위해서라도 개헌과정에서 제3조와 제4조는 확실하게 다듬지 않으면 안 된다.
