[ISSUE 분석–20180313-1] 청와대발 헌법개정, 전망

[개요]

• 지난 2월 13일 국민헌법자문특별위원회(이하 특위) 출범
• 국회 개헌특위의 개헌안 마련이 지지부진한 가운데 청와대가 직접 개헌작업 착수
• 특위는 “내 삶을 바꾸는 개헌 국민헌법” 사이트(www.constitution.go.kr)를 개설하여 온라인 상에서 국민의 의견을 수렴
• 특위는 2월 23일부터 설문조사를 진행하여 2천 명의 국민들로부터 의견을 수렴
• 2월 중 전국 순회 숙의 토론회 개최
• 특위는 3월 12일 개헌의견 수합 정리 후 청와대에 제출
• 현재까지 청와대의 방침은 21일 자로 대통령의 개헌안 발의를 진행한다는 것
• 현행 헌법 상 개헌안은 제안 후 20일 이상 공고해야 하며, 국회는 공고일로부터 60일 이내에 의결해야 함

 

[청와대 개헌안의 주요 내용]

• 5대 기본원칙 전제 : 국민주권 실질화, 기본권 확대, 자치분권 강화, 견제와 균형의 내실화, 민생 안전
• 권력구조는 4년 연임 대통령제로 제안하며 대통령의 헌법기관 구성권한 축소
• 총리 인준을 비롯한 국회의 권한확대 및 대법원장의 사법부 인사권 축소 조정
• 자치분권강화원칙에 따라 지방분권을 새로운 국가질서차원으로 승화
• 자연권적 기본권의 주체확대 : ‘국민’을 ‘사람’으로
• 직접민주주의의 제도 도입 및 국민참여재판 확대
• 전문에 5·18 및 6·10 정신 삽입 제안 등

 

[특위 심층면접 조사결과 특이사항]

• 특위가 2천명의 시민을 대상으로 심층면접조사를 진행함
• 국가기관의 권력제한과 분산은 찬성율이 높음(대법원장 사법부 인사권 축소 4%, 대통령의 사법부 인사권 축소 71.4% 등)
• 직접민주주의 도입, 안전권 등 기본권 신설, 미래세대에 대한 책임강화 등에서 높은 찬성율 나타남
• 반면, ‘근로’를 ‘노동’으로 바꾸자는 안에 대해서는 3%, ‘지방자치단체’라는 명칭을 ‘지방정부’로 바꾸자는 안에 대해서는 34.3%만이 찬성을 표시
• 심층면접의 질문지 내용 및 면접 방식은 구체적으로 확인되지 않았으나, 발표된 조사결과로만 보면 면접대상자들이 헌법의 전반적 구조 또는 내용에 대한 이해 없이 각 사안에 대한 호불호를 표시한 것에 불과하지 않은지 의문

 

[이후 일정의 진행]

• 13일 보고된 개헌안을 검토 후 21일 대통령이 정부개헌안 발의 예정
• 현행 헌법 규정 상 20일 이상 공고, 공고는 4월 10일까지 예상
• 공고 후 60일 이내에 국회가 의결해야 하며 가결 요건은 재적의원의 3분의 2의 찬성이 있어야 함. 청와대가 21일 발안하면 5월 20일까지가 의결기한임
• 국민투표를 위해선 투표일 18일 전까지 해야 하므로 5월 25일이 공고시한

 

[예상]

• 청와대가 개헌안을 발의함에 따라 국회를 경시했다는 비판이 가능하게 됨
• 6월 지방선거에 맞춰 국민투표를 진행하겠다는 일정표를 미리 짜놓고 진행하는 개헌에 대한 불만이 제기되는 상황
• 더불어민주당은 국민투표를 청와대와 보조를 맞춰 6월에 개헌을 할 것을 주장하면서, 6월 국민투표를 반대하는 자유한국당을 반개혁세력으로 위치지우는 프레임을 구사하는 중
• 자유한국당은 국민투표를 6월이 아닌 10월에 할 것을 요구하면서, 현재 진행되는 개헌논의가 독선적이며 의회를 무시한 처사라고 비난
• 바른미래당은 6월 개헌을 명시적으로 반대하지 않고 있으나, 자신들이 제시했던 개헌의 3대 원칙(국회주도 개헌, 제왕적 대통령제 청산, 지방선거 동시개헌) 중 앞의 두 가지가 지켜지지 않은 개헌은 문제라고 지적
• 민주평화당과 정의당은 6월 개헌에 대해 긍정적이며 특히 정의당은 자체적인 개헌안을 제시한 바 있는데 내용상 청와대의 개헌안과 대동소이하더라도 노동권 등 정체성과 관련된 개헌안의 충돌이 있을 경우 문제. 다만 이에 대한 대응을 적극적으로 할 것으로 보이지는 않는 상황
• 현재 국회의 구도 상 현 정권과 더불어민주당에 대하여 거의 무조건 반대의 위치에 있는 자유한국당(116석)과 바른미래당(30석)의 의석 수가 146석으로 전체 의석(292석)의 절반을 차지하고 있음(2018년 3월 13일 현재)
• 재적 3분의 2의 찬성이 있어야 국회에서 개헌안이 확정되는데, 자유한국당과 바른미래당에서 총 49명의 반란표가 있어야 하는 상황. 바른미래당이 당론으로 개헌안에 찬성한다고 할지라도 자유한국당에서만 19명의 개헌찬성표가 나와야 하는 상황
• 청와대에서 준비하는 개헌안 중 자유한국당과 바른미래당의 반대가 클 수 있는 의제를 제외하지 않는 한 국회에서 재적 3분의 2의 찬성을 얻기는 곤란한 상태
• 개헌안이 국회를 통과하지 못할 경우 정부와 여당은 ‘적폐청산’과 개혁을 요구한 촛불민심을 자유한국당 등 보수세력이 와해시켰다는 정치공세 가능
• 자유한국당과 바른미래당은 개헌안의 저지는 수월하나 개헌안 표결 직후에 치러지게 될 지방선거에서 유권자들로부터 개헌안 부결에 따른 책임추궁을 당할 것에 대한 우려
• 다만 지방선거의 결과가 중앙정치에 직접적인 영향을 미치기에는 차기 총선 및 대선이 상당기간 남아 있는 등 정치적 정황이 자유한국당 등의 보수정치세력으로 하여금 억지로 개헌안에 찬성할 수밖에 없는 여지를 조성할 것으로 보이지 않음
• 향후 국회에서 재적 3분의 2 찬성을 얻지 못해 개헌안이 좌절될 경우, 자유한국당 등 보수정치세력이 받을 충격은 그다지 크지 않은 반면에 개헌을 추진했던 청와대와 여당의 개혁 일정에 균열이 발생할 것

 

[비판]

• 현재까지 진행된 개헌논의와 과정이 절차적으로 미흡하고 성급함
• 촛불의 열망을 수렴한다는 명목과는 달리 촛불이 요구했던 개혁에 심대히 미치지 못하는 내용
• 개헌이 아니더라도 할 수 있었던 사안들을 전부 개헌과정으로 몰아넣음으로써 실질적인 개혁의 시간을 상실해버린 패착
• 예컨대 2천 명 시민 심층면접조사를 위해 제시된 의제 중 민생과 직결되는 의제들의 상당수는 복잡한 개헌절차 없이 국회에서 입법으로 해결할 수 있는 사안들이었음
• 결국 정부여당은 촛불의 열망을 현실화시키기 위한 직접적인 노력을 회피한 채 개헌이라는 정치이벤트를 동원하여 개혁을 위해 노력했다는 알리바이를 만드는 것에 치중했을 뿐이라는 비판이 가능

 

[대안]

• 주권자가 참여하여 직접 만들어내는 개헌을 하겠다는 원칙에 입각하였을 때 사회적 숙고의 기간이 필요함을 인정하고 6월로 계획했던 국민투표를 잠정적으로 연기하는 것이 필요
• 주권자 주도의 개헌을 위한 숙의절차를 광범위하게 만들어내고, 사회적 의제들에 대한 충분한 논의를 거쳐 제헌에 가까운 개헌안을 만들겠다는 로드맵의 구성 필요
• 특히 청산해야 할 구체제의 일원이었던 현재의 정치세력이 개혁의 총아인 개헌을 추진한다는 것은 부당함을 인식하고, 제헌에 가까운 개헌을 위해 현재의 국회를 해산하거나 그에 준하는 절차를 밟아야 함
• 따라서 주권자들의 총의를 모으는 절차와 시간을 2020년 총선 전까지 진행하며, 2020총선에서 개헌안을 공약으로 제시하는 정당과 후보자들로 의회를 구성하고 그 의회에서 개헌안을 확정하여 국민투표를 부치는 것이 바람직할 것